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    书名: 公共行政的精神》 《公共行政的精神 书名: 公共行政的精神》 《 作者:乔治·弗雷德里克森( 作者:乔治·弗雷德里克森(美) 第一部分:关于本书
    本书从公共行政的本源——“公共性”谈起,对涉及公共行政领域的公正、 公平、公民精神、自由裁量权等问题进行了深入细致的分析,指出当代公共行政 在动荡的变革环境下,必须在政治、价值与伦理方面进行恰当的定位,从而构建 公共行政官员所应遵循的价值规范与伦理准则, 保证建立现代民主政府和政府治 理的有效性。 特别需要强调的是,作者在本书最后提出的公共行政八原则,值得每一位研 究公共行政的专家、学者以及对公共行政感兴趣的读者加以研读与思考。

    第二部分:关于作者
    乔治·弗雷德里克森 1987 年起出任堪萨斯大学埃德温·斯滕尼特聘教授之 职,此前,就任切尼和斯波卡尼的东华盛顿大学校长十年,同时任密苏里在学公 共与社区服务学院院长,印第安纳大学公共与环境事务学院副院长。他曾经在马 里兰在学、南加州大学、锡拉兵兹大学、北卡罗来纳大学任教。 弗雷德里克森是《公共行政理论与研究》杂志的主编,曾任美国行政学 会会长。1990 年获美国公共行政学会和公共行政与公共事务学院全美联合会共 同颁发的特别研究奖。1992 年获美国公共行政学会为公共行政专业研究作出杰 出贡献的学者颁发的德怀特·沃尔多奖。

    第三部分:公共管理学的发展阶段
    从 1887 年威尔逊的《行政学之研究》发表之后,公共行政学便成为一门独立 的学科。公共行政学的发展以行政学家亨利(N·Herry)的观点,经历了不 同时期的典范变迁。 第一阶段:政治行政二分法(1900—1926) 。行政学者古得诺于 1900 年提出 政治行政二分法(the politics/administration dichotomy)的观点。主张:政

    治是国家意志的执行,行政是国家意志的表达。 (缺点:忽略了政治环境对公共 行政的影响,缺乏对政治环境的研究与了解,更没有政治管理相关的探讨。 ) 怀特(White)1926 年主张:政治不要干扰行政,行政管理系科学的问题, 应维持价值中立,而以追求经济与效率为目标。 公共行政在 20C50 年代前,关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。 第二阶段:行政原则(1927—1937) 。许多行政学者关注建构行政原则。古 立克——PDSDCORB。 (所谓的行政原则往往彼此矛盾。 ) 第 三 阶 段 : 公 共 行 政 即 政 治 学 ( Public Administration as Political Science) 。二战后,由于上两种受到人们的普遍质疑,公共行政开始向政治学回 归。这时的公共行政具有强烈的规范取向(normative orientation) 。这时期的 公共行政以建立规范理论为目的,为知识而追求知识, ,形成了有“公共而五行 政” ,对公共管理者知能的研究与培养,没有多大的建树。 第四阶段:公共行政即管理学(Public Administration as Management) 。 (1960—70 年代起) 。这一时期的公共行政建立在以下基本假设基础上:1。公 共行政与私人行政没有本质的区别。2。强调一般管理,或类同管理。3。企业绩 效优于政府绩效而主张师法企业,提高政府绩效。 1975 年乔治城公共服务实验室主任莫什金所领导的机关间政策管理援助委 员会对预算管理局的报告中提出了公共管理的三个核心要素:政策管理,资源管 理,方案管理。这分报告可以说是对公共管理提出一套完整的概念体系。

    第四部分:公共行政与公共管理
    一、传统公共行政理论
    形成于 20 世纪 20、30 年代,其理论基础是马克思韦伯的官僚体制理论和威 尔逊、古德渃等人的政治——行政二分法理论。传统公共行政学采取了一种形式 主义或静态的研究方法,只注重对官僚体制的分析,忽视了对行政行为及行政管 理过程的研究。它将政策的制定与政策的执行决然分开,它推崇效率的标准,将 丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则。

    这里所谓的传统公共行政模式,并不是从一组理论原则中推论出来的,而是 产生于 19 世纪中期的政府改革运动。 1883 年的《彭德尔顿法》,使得政治中立的文官制度成为政府的人事管理 依据,标志着美国自 1829 年以来把公职作为战利品酬劳得胜者、政党直接执政 的“政党分肥制”的终结。中立化、职业化、公开考试录用、功绩制、常任制的 文官制度,既有效地克服了政府系统存在的裙带关系和官场腐败,又能吸纳更多 的社会精英以公共职业的方式提供高效率的政府管理和服务; 既克服了行政人员 与选举官员共进退所导致的政府行为和政策系统的非连续性,也提升了政府以 “机会均等”的方式提供社会服务的公共精神。正因为如此,理论界普遍将政务 官与事务官加以区分的文官制度看作是现代公共行政产生的标志。 19 世纪末, 在 这一模式受到美国伍得罗·威尔逊和德国麦克思·韦伯理论的深刻影响。因此, 传统公共行政模式又被称为威尔逊—韦伯模式。 威尔逊在 1887 年发表的《行政之研究》一文中,把“政治”与“行政”界 定为泾渭分明的两个领域:政治是制定法律和公共政策的过程,包含着民主的种 种程序如意见表达、投票和政党活动等;行政则是详细、系统地执行法律和公共 政策的过程,包含着政府机构及其程序;政治的宪政活动为政府行政提供行为限 制与秩序,但政府行政以自身的运作规律保持着相对的独立性;宪政的运行比宪 政的制订更为困难, 因此应有一门专门的行政科学以提供更多的知识资源来帮助 政府管理;行政学研究的目标,首先在于要弄清楚政府能够适当而且承担什么任 务,其次在于探索政府怎样才能尽可能高效率、低消耗地完成这些专门的任务。 古德诺在 1900 年出版的《政治与行政》一书中,将威尔逊的政治与行政二 分法进行了进一步的系统阐述,并认为必须把行政置于政治的控制之下,但政治 控制不应超过它用以保证国家意志执行的限度;否则,真正国家意志的自由表达 就会发生困难,执行也就没有效率了。 在 20 世纪 20 年代,随着美国大学中越来越多的开展“为政府服务”的专家 培训和科研教育,公共行政开始获得了合法的学术地位,其标志是 1926 年怀特 出版的第一本行政学专著——《行政学导论》。在此著作中,怀特将行政看作是

    管理和科学命题,认为公共行政自身能够行为一种超越价值的科学,它应当以追 求政府活动的经济和效率为目标。 如果说,威尔逊对传统公共行政模式的最大贡献,是通过政治与行政二分法 界定了现代公共行政的独立领域;而韦伯的贡献则在于,他提出的官僚制组织理 论奠定了现代政府的组织框架和运作机制, 从而确立了官僚制在公共行政中的中 心地位。韦伯认为,建立在公事公办、非人格化关系结构、层级节制与专业化分 工基础上的官僚制,是现代文明和民主体制所内含的维持法律、经济和技术理性 的必要条件与组织手段。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、 摩擦少、成本低、结果的预见性,是严格的官僚制行政的特性,这使得它在技术 方面优于所有其他形式的组织。作为工具理性的官僚制,可以确保法律规则以逻 辑严密、机械古板的方式应用于实际情景,同时能够保证行政管理的高效率???见,韦伯从工具理性角度阐述的官僚制组织思想,与政治-行政二分法下执行功 能取向的政府行政是高度吻合的。因此,传统的公共行政模式又被人们称为官僚 制行政。 此外, 泰罗与法约尔的科学管理思想以及 20 世纪 30 年代魏劳比提出的行政 原理、40 年代古立克提出的行政管理的七环节论,从组织分工与管理方法等方 面进一步完善了传统公共行政模式。

    (二)传统公共行政模式的基本特征
    对传统公共行政模式的认知,理论界的看法大同小异。休斯将传统公共行政 模式的特征概括为四个基本方面:(1)政府按照等级制、官僚制原则进行组织, 以提供政府机关正常运作的最佳方法;(2)政府一旦介入到某些政策领域内, 它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者;(3)政治与行政 能够相分离,以确保责任性;(4)认为公共行政是行政管理的一种特殊形式, 因此,它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。 彼德斯将传统公共行政的信条归结为六个方面:(1)政治中立的公务员制 度,即公务员保持价值中立和非政治化;(2)政府部门内部实行层级制和规章

    制度式的管理; (3)政府内部组织的永久性与稳定性,即公务员终身职业和“社 会契约”式的职业保障;(4)制度化的公务员制度,并把它作为一个法人团体 进行管理;(5)尽可能做到结果的平等,即提供标准化、无偏私的管理与服务。 从总体上看,传统公共行政模式具有如下四个基本特征: 第一、公共事务治理的单一行为主体。威尔逊认为,所谓政府的“适当”任 务,即凡公 共事务应当由政府管理,其他社会组织不能承担;反之,政府统管一切社会 事务, 或应该由政府承担却又不管, 均为 “不适当” 古德诺也认为, 政府就是 “公 共服务的总体”。在此观念下,公共行政就是管理公共事务,体现着政府管理国 家事务的艺术与科学??杉?,由政府直接向社会提供各种公共产品和公共服务, 就成为传统公共行政的首要特征。 第二,管制与执行的社会价值趋向。公共行政是为达到即定的政治目的而对 人和物的组 织与管理。因此,政府的功能就是科学组织国家政务、高效执行国家法律与 公共政策,实现政治决定的目标。至于实现民主价值以及法律与公共政策制定的 相关事务,则交给政治家们和立法机关去完成。这种纯工具性的社会价值取向的 理论基础,就是政治—行政二分法、工具技术理性的官僚制与价值中立的公务员 制度。 第三, 内部取向的组织效率观。 当把公共行政看作是价值中立的执行工具时, 如何追求政府内部的组织效率及其实现机制的不断改进, 就成为传统公共行政的 努力重点。正如古立克所言:“效率就是公共行政价值尺度中的头号原理,效率 也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石”。沃尔多也认为,旧公共行政学 的特征是相信行政实践是一个技术问题,其关键在于执行中的工作效率。因此, 按照效率标准追求最佳的组织原理,就成为公共行政(学)的奋斗方向。他同时 认为,将效率放在至高无上的地位而没有考虑工作的性质,只能导致公共行政学 研究的范围太狭窄、太局部化了。正如亨利所言,当公共行政忽视民主价值、公

    民参与、社会正义等价值时,只能导致“民主社会中的官僚制度,不为统治者服 务,而是为被统治者服务”,即“有行政而无公共”。 第四,与第三点相关联的是追求官僚制组织体系的不断完善。当传统公共模 式把追求组织内部的组织效率作为奋斗目标时, 作为技术与理性工具的官僚制很 好地胜任了这一使命。官僚制与政治—行政二分法、最佳的组织原则实现了最优 的组合和默契,并担当了政府组织效率实现机制的最佳组织载体。因此,“在整 个漫长的历史中,无论是否明显,传统的行政模式实际上严格按照韦伯的理论发 展的”非人格化、层级化、专职化、专业化、权责一致、一切按法律和规则行事, 就成为了传统公共行政模式的金科玉律。

    二、公共管理
    (一)公共管理的涵义
    自 20 世纪 70 年代末以来,公共管理(Public Management)在西方国家越 来越成为一个时髦和受欢迎的术语,但是,西方国家对其理解则是宽泛和不确定 的。我国近年来也开展了公共管理的研究,但由于过去一直把公共行政(Public Administration)译成行政管理,有时也译成公共管理,如公共管理硕士教育 (MPA),人们对公共管理的理解更是差异很大和混乱不堪的。正如魏塔克所言, 由于公共管理是伴随传统公共行政面临的挑战而出现的, 并且公共管理的理论研 究与实践都处于不断变化和发展之中,实践中的公共管理更像一只“变形虫” (amoebae)。

    (二)公共管理的特性
    1、 公共管理的对象是社会公共事务 公共管理是对社会公共事务进行管理的社会活动。 但由于不同学科对公共事 务理解的侧重点不同,人们对公共事务的内涵尚未取得共识。哲学和社会学理解 的公共事务是指 “个人在公共活动中的体验” 政治学理解的公共事务是指国家、 ;

    政治统治、阶级等涉及使用政治权力的各种事务[21],如国家主权、合法性、普 遍性等;经济学理解的公共事务是指社会所需要的公共物品,这种物品具有“效 用扩展于他人的成本为零,因而也无法排除他人享用”的属性;公共管理承认传 统公共行政关于国家事务、政府自身事务、社会公共事务的区分,但考虑到国家 和阶级事务由专门的政治学进行研究、 政府自身事务管理对社会公共事务管理的 服从性,因而它所研究的公共事务主要是指社会公共事务。 基于这种理解, 社会公共事务是指一定时期与一定共同体成员共同利益相关 的社会事务,体现为一定共同体成员普遍需求的公共物品和公共服务。对公共事 务的这种界定,包含如下五层意思:(1)公共事务具有社会性。即某一公共事 务对一定的社会共同体成员而言,具有成本的社会分担性与效用的社会共享性。 (2)公共事务是公共利益的外在体现。公共事务事关一定共同体公众的共同利 益,是共同体公共需求的产物,而公共事务的治理则是为了解决社会公共问题, 实现和满足一定共同体成员的公共需求和共同利益。(3)公共事务的物化表现 形式为公共产品和公共服务。公共事务的内容非常广泛,如公共秩序的形成和维 护,公共问题的确立与解决,公共政策的制定与执行,公共项目的选择与落实, 公共资源的组织、开发和利用,公共设施的合理利用与监管,公共服务的开发与 组织,等等。从物化表现形式上看,主要体现为公共产品和公共服务的组织与提 供。因此,公共管理的内容主要体现为公共产品和公共服务的组织与提供。(4) 公共事务具有层次性。根据公共事务与不同共同体的利益相关性,在纵向上可以 进行社区性公共事务、地方性公共事务、区域性公共事务、全国性公共事务、全 球性公共事务的区分。(5)公共事务具有动态性。不同时期内不同国家或地区 公共事务的范围存在着差异, 同一公共事务在不同时空范围内也有不同的表现形 式。 当把公共事务作为公共管理的对象时,具有如下不同于传统公共行政的意 义:一是实现公共管理功能的合理定位。凡属于私人领域自主的事务,就不应纳 入公共管理的职能范围, 而政府更不能以强制的方式介入不具有消极外部性的私 人自主领域。因此,公共管理应坚持私人领域自治优先的原则。二是公共事务治 理的集体行动并不等同于政府行动。传统公共行政只关注政府职能,却忽视了非

    政府公共事务治理主体的公共职能。 将非政府的公共部门承担的公共管理职能及 其具体内容纳入研究视角,扩大了公共管理科学研究的范围。三是公共管理的成 效以公共事务的有效治理为评价尺度。这种以外部导向和以结果为中心的追求, 与传统公共行政对内部管理和机械效率的追求存在差异, 它强调最大限度地利用 各方面的社会资源不断以及私人部门的有效管理经验来不断增进社会公共福利。 四是强调根据公共事务的属性差异进行多元化的治理, 而不是传统公共行政模式 下的千篇一律或一成不变的标准化管理和整齐划一的公共服务。 譬如根据公共事 务与不同共同体的关联性,采用社区自治、基层政府自治优先、不同层级政府合 作、国际社会合作的分层级治理的制度安排;根据公共事务不同程度的可分割性 或可排他性,采取公共服务的供给或具体生产或经营相分离、竞争性生产或经营 的复合制度安排;根据公共事务的多样性与可变化性,采取灵活、适应性的治理 策略与多样化的治理工具; 根据公共事务的复杂性, 采取多元行为主体合作共治、 责任分担的制度安排,而不是政府的独揽和无限责任。总之,公共管理视角下的 公共事务治理,具有社会自治、多中心的政府分级治理、政府与社会合作、复合 型的治理制度安排、灵活性的治理策略、多样性的治理工具等不同于传统公共行 政的显著特征。 2、公共管理主体的广泛性 作为公共行政模式继承与发展的公共管理, 人们政府的核心主体地位是没有 疑义的,但对公共管理的其他主体应包括哪些范围,则没有一致的看法。国外对 公共管理主体的界定是非??矸汉湍:?。梅戈特女士认为: “所有为追求公共 利益服务的人员”都是公共管理的主体,而公共管理的机构“不仅仅包括政府的 三个分支(即立法、司法、行政)部门,而且还包括联邦政府、州政府和地方政 府三个层次,而且包括非盈利部门”。 我国学者主要从组织角度对公共管理主体进行界定,大体有四种观点: (1) 公共管理的主体主要是政府和非政府公共机构。 “社会上大量的中介组织、居民 自治组织、志愿者组织、慈善机构乃至私人机构中的涉公部分”等非政府公共机 构也是公共管理的主体。(2)公共管理的主体是政府与非政府的第三部门。第 三部门是指社会中除作为纯粹性的第一部门的政府、 作为纯粹的第二部门的工商

    组织以外的广阔社会部门领域。(3)公共管理主体除政府外,还包括立法机关、 司法机关和其他公共组织,即广义的政府和其他公共组织。(4)公共管理主体 除广义的政府(立法、司法、行政)外,还包括中国共产党、政协、民主党派以 及授权管理社会公共事务的社会中介组织。 笔者认为,公共管理是在对传统公共行政模式的继承与批判中发展起来的, 对其主体的界定不宜过宽。如果把议会、司法机构、政党等政治组织等严格意义 上属于政治管理的范畴也纳入公共管理的范围, 既不利于公共管理研究范围与研 究对象的确定, 也不利于公共事务管理规律的探讨, 更可能破坏既有的宪政秩序。 因此,笔者这里赞同第二种观点,即把公共管理主体理解为政府和第三部门。但 是,由于第三部门概念的宽泛性,在不同国家和文化背静下有不同的界定,中国 的第三部门主要是指:(1)区域性自我管理和自我服务功能的居民自治组织, 包括农村中的村民自治委员会和城市中的居民自治委员会;(2)向社会提供公 共服务的民间公益性社会团体, 主要是指向国家民政部门登记注册的各种社会团 体,包括各种基金会;(3)向成员提供服务的民间互益性社会团体和行业组织, 主要包括合作社、协会、学会等各种互惠或互助组织;(4)面向社会提供无偿 服务的民间公益组织,主要包括社会志愿者组织、慈善组织;(5)带有收费服 务性质的民间社会组织,主要包括社会中介组织、市场中介组织、非营利性质的 民办非企业单位;(6)为社会提供公共服务或半公共物品的公益性企业、优先 体现政府意图甚至直接实现为政府的目标服务的各类公共事业单位;(7)承担 纯粹或准公共服务工作等的非官方公共机构,主要包括工会、妇联、共青团、科 协、工商联、青联、侨联、台联等 8 个社会团体。这些非政府的第三部门,以社 会的自组织、自规制和自治理方式,或者以政府授权的行动方式,或者以跨国行 动的方式,或者同政府或私人部门一道共同采取行动的方式,解决局部性或专项 性的社会公共问题, 尤其是在提供社会发展或特定弱势群体所需要的公益服务领 域发挥重大作用,从而与政府一起构成了一个开放性的公共事务治理行动网络。 无论政府或非政府的第三部门的自主行动, 还是它们与其他社会行为主体之 间的合作行动,它们的活动都具有一定的“代表性、公务性、公益性和权力的法 定性”。在公共管理视野下,公共事务治理主体的扩展,为公共事务的有效治理

    提供了广阔的社会资源,开辟了政府以外的公共利益实现新途径,既有利于弥补 政府公共服务供给能力之不足,实现社会与政府的分担,也有利于减少政府权力 作用的范围、扩大社会自组织和自治理的空间。 以政府为核心、非政府的第三部门为重要补充力量的开放性公共管理主体, 具有如下四个突出特征:第一,公共权力的多中心。公共管理承认政府管理的正 当性和核心地位,尤其是政府在提供宪政、法制、公共政策、需要运用强制性权 力的管制性公共事务领域, 以及私人部门和第三部门无力承?;虿辉赋械5墓?服务领域,仍发挥着核心作用;政府体系内部也不再是单一的集权中心,而是强 调根据不同层级的政府与所其管辖的公共事务的关联性,建立分权自治的、上下 协作的、多中心的分级治理体系;非政府的第三部门在区域性的社会自治领域、 特定公共服务的功能性领域、自我服务与自我规制的行业领域则起到重要的作 用,它们根据法律规定的自治权或政府授权,开展公共管理活动。第二,更多的 公共事务合作治理。 由于没有任何一个单独的行动者能够拥有足够的知识和资源 来解决一切公共问题,而全球化和信息化时代的公共问题又具有复杂性,各种自 动者之间必须相互合作、 相互支持, 才能有效解决问题。 这样, 政府机构之间 (无 论是横向还是纵向)、政府与非政府第三部门之间、第三部门之间、公共部门与 私人部门之间、 公共部门与公民之间, 就构成了一个互动化、 网络化的行动结构。 这里,传统的公私二元对抗结构被瓦解,政府、市场、公民社会的功能实现了优 势互补;传统的政府集权结构也瓦解,上下政府间更多的不是命令与服从,而是 积极配合与协作。第三,政府的角色与功能发生变化。政府不再是一切社会事务 的“统揽者”和凡事亲躬的“划桨者”,而将重点转向规划、引导和“掌舵”, 但这并意味着政府公共责任的降低或减少,而只是政府行为方式的变化,政府必 须对良好的公共管理负最终的责任;政府行为的合法性,不仅仅来自代议制和法 律的授权,更来自公众参与下的认可、配合与监督,为此必须提高政府行为的公 开性与社会参与度;政府不再是高高在上和发号施令,而是必须与公民社会建立 相互依赖与互动合作的伙伴关系;政府不仅要弱化对公民社会的各种非正当控 制,还要强化政府对公民社会的服务意识与服务措施,提高社会对政府服务的满 意度。

    3、公共管理以追求公共利益为宗旨 公共管理的对象是治理公共事务, 而任何公共事务的背后都体现和反映着一 定的公共利益,因此,维护、分配和增进一定共同体的公共利益便成为公共管理 的宗旨。在公共管理中,公共管理主体必须以公众的公共需求为导向,并以公共 需求的实际满足为衡量标准,这既是公共管理“公共性”的最重要体现,也是公 共管理具有合法性的基石。 尽管理论界对公共利益的涵义没有“普遍一致的标准和意见”,多数人的观 点也认为“明确定义‘公共利益’是不可能的”,但这并不表示公共利益的不存 在。笔者认为,作为与个人或群体利益交叉集合的公共利益是客观存在的,因为 这些不同的私人或群体在同一社会关系和社会地位情形下, 由于客观的相互依赖 关系而有着普遍的共同需求,这些共同的需求和利益便构成公共利益的基础,并 以社会利益的形式表现出来。但是,并不是所有的共同利益都属于公共利益,关 键是看其利益关系基础和利益行为指向是否具有“社会性”和“公共性”。即只 有具有公共性或社会性的共同利益才是公共利益, 它为一定共同体的不特定多数 人所普遍享有,在外部特征上具有明显的非排他性、非竞争性与非营利性。 公共管理研究公共利益的目的,并不是为了证明公共利益是否存在的问题, 而是将关注重点转向公共利益的如何实现以及实现到什么程度的问题。 在传统公 共模式下,由于政府是公共事务治理的单一行为主体,人们寄希望于构建一套完 备的政治制度框架或政府伦理框架,期望通过政府的善政,即政府的良好统治、 良好管理,如“严明的法律、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务”, 以最大限度地实现公共利益;而在公共管理模式下,随着公共事务治理主体多元 化与运作机制的弹性化,“善治”成为实现和增进公共利益的途径。善治的本质 特征是国家权力向社会的回归,是政府与公民对公共生活的合作管理,其衡量标 准包括合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、 公正等十个方面 。此时,人们不仅关注“作为公共利益代表者和维护者的政府, 如何才能对公共事务进行有效的管理”,而是关注“怎样才能从政府那里得到他 们所需要的东西”。

    4.公共管理过程的民主化 与传统公共行政模式把民主作为政治议程不同,公共管理的全过程都强调民主 化。除了传统的委托——代理的代议制间接民主机制外,公共管理更强调社会公 众对公共事务治理过程的参与和监督。这种民主化主要表现在:(1)政府鼓励 和引导更多的社会力量进行自治和责任分担。区域性的社区自治、功能性的行业 自治是公共管理的基础环节。第二,基层政府有更多的自主权和自治权。地方性 公共事务应由地方政府自主治理, 即使上级或中央政府为了更大范围的共同体利 益而采取的行动,对下级或地方政府主要的也不是采取命令与强制,而更多的是 协商和合作,同时对次级共同体带来的利益损失也往往采取相应的利益补偿。第 三,政府放松对经济和社会生活的控制。鼓励和肯定公民、厂商及其相应的社会 组织享有更大的自主空间和自由权利。第四,公共权力性质、目的和运行方式的 转变。作为公共管理手段的公共权力不一定只属于政府,而且公共权力所具有的 权威也不一定是依靠政府的法令与强制,各种非政府的公共机构行使的权力(无 论是法律规定还是政府授权)只要得到社会公众的普遍认可,就可以成为公共权 力中心;公共权力运行的方式,既包括政治、法律、管制、命令、惩罚等强制性 方式,也包括运用规划、引导、建议、指导、契约、合作等非强制性方式,而且 未来的公共管理更多依赖于非强制性公共权力以及公私合作, 协商、 谈判、 讨论、 契约等方式以及相关的行动技巧,将直接决定公共权力运行的实际效果。第五, 公共部门的组织设计强调的是外部取向的战略性、灵活性、回应性和创新性,以 及能够提供责任激励和合作的参与式、扁平式组织结构,不再追求普适的最佳组 织规则和机械的组织效率。第六,在涉及公共事务和公共利益的领域,无论是否 有无政府的参与,都必须保持开放性。只有经过利益相关者的积极参与与公开讨 论,并经过充分的谈判、沟通、交换意见和彼此协调所达成的共识,才能最大限 度地显示、聚合公共需求和公共利益,提升公共利益分配的公平性、公正性和正 当性。 5.公共性与管理性的有机统一 首先,公共管理作为人类社会的一种管理活动,强调对私人部门管理经验的 借鉴,以实现管理活动的科学化。由于公共管理具有一般管理的基本内容(如对

    公共组织的人、财、物、信息等内部构成要素的管理和外部环境要素的管理)、 活动过程(如有着规划、决策、计划、组织、沟通、协调、控制等管理环节)、 活动规律(如对人性的理解与各种管理制度的设计)、活动目标(如对效率、效 果和绩效的追求),管理的一般原则、技术方法“在任何地方管理都是相同的, 公共部门和私人部门之间由于专门知识很容易相互转换而非常相似” [34]。 因此, 公共管理强调以开放的视野,在技术操作层面广泛借鉴私人部门成功的管理机 制、管理技术与管理手段。自 20 世纪 80 年以后,伴随着市场机制活力的重新崛 起和企业管理机制对公共部门运作所产生的示范效应,以及实践中的政府合同、 政府公司、公共服务市场化的不断涌现,通用管理学派提出的“向企业学习”的 口号和新公共管理理论提出的“管理主义”,使得外部关系管理、战略管理、目 标管理、资源管理、项目管理、方案管理、绩效管理、合同管理、质量管理、灵 活用工制、绩效工资制、组织再造、顾客导向的组织文化、组织学习、知识管理 等一系列新的管理理念、管理知识和管理技巧,开始引入公共部门。这一系列管 理思想和管理实践的变化,既纠正了传统公共行政组织理论过于狭隘、内视和古 板的内在缺陷,提高了公共部门的灵活性与回应能力,同时也为公共管理人员提 供了新的激励与责任机制, 最终促进了公共服务质量的改善与公共管理效率的改 进。 其次,由于公共部门的特殊性,公共管理必须以“公共性”为移归。公共管 理事关公共利益的分配和公共资源的配置, 体现着追求公共价值的民主过程和实 现政治目标的政治过程,并涉及公共权力的运用。因此,尽管“公共管理与私有 管理在所有不重要的方面是大体类同的”,但两者在许多重要的方面却存在着重 大差异,公共管理必须突显自己的公共性。对此,阿利森认为,如果只看到公共 管理与私人管理的相似之处而忽视它们之间在一些重要方面的差异, 把私人管理 的方法和技巧直接移植到公共管理的任务中去的做法是错误的。 修斯也认为, 如 “ 果不能证实公共部门对其自身的管理形式有着特殊的要求, 任何类型的公共管理 都会像传统的公共行政一样变成边缘性的?!毙匏菇徊街赋?,由于公共部门决 策的强制性、责任的普遍性、受政治议程和政治权力的限制、测量产出或生产力 方面的模糊性、规模庞大而多元化导致的控制或协调的困难,使得它与私人部门 存在着内在的差异和与众不同的管理特性。因此,当把一般管理原则、私人部门

    的管理方法应用于公共部门时,必须考虑公共部门的特定的公共价值、特定民主 过程和公共任务的特殊性, 以实现公共事务治理过程中管理性与公共性的有机结 合。

    三、由传统公共行政到公共管理
    (一)理论的推动 从理论上分析,推动传统公共行政向公共管理模式转变的理论基础,主要有 四个方面: (1)20 世纪 60—70 年代,以沃尔多和弗里德里克森为代表的新公共行政 学派对传统公共行政模式价值中立和狭隘内视性的批判。一方面,他们在传统公 共行政的经典目标中增加了公平和民主的内容,主张突破价值与事实、政治与行 政二分法,强调把效率与公共利益、个人价值、社会公平、平等自由等价值结合 起来,以突显政府行政的“公共性”;另一方面,他们对传统公共行政学“组织 内部” 取向和狭隘理性主义的研究方式也提出了质疑, 主张发展分权和权力下放, 建立动态、 开放的组织观, 以发现具有灵活性、 变化能力的公共组织和政治形式。 (2)20 世纪 60 年代以后,以经济学方法研究政府管理及公共政策制定与 执行的公共选择学派, 系统地分析了 “政府失灵” 的表现及其根源。 该理论认为, 由于政府官员的“经济人”特性与政治市场的结构性缺陷,决定了“政府失灵” 具有必然性,而且政府介入社会经济生活的范围越广、干预程度越深,“政府失 灵”就越严重。为此,该理论主张:创新政治技术,以提高民主宪政制度的效能; 减少政府对社会经济生活的控制,以恢复市场自由竞争;改革赋税制度,以控制 政府权力和政府规模扩张;破除政府在公共服务领域的垄断,允许公众自由选择 各种或公或私的服务机构,以改进公共服务质量和服务效率;在公共部门推行分 权化、公共服务组织的小规?;?、恢复竞争机制,以改善官僚体制的运转效率, 等等。 (3)20 世纪 80 年代开始兴起的新公共管理理论。尽管新公共管理理论是 一系列创造性改革的通用标签,具有多种称谓,但其核心精神是以私人部门管理

    的优越性、公私管理的相通性为假定,将市场机制和私人部门管理策略引入公共 部门,以重塑僵化、无能的官僚政府体制。具体意味着:“在僵化的缺乏回应性 的官僚体制中引入竞争,提高效率;在政治和行政关系中引入经济学的市场分析 模式——公共选择、协议契约、交易成本以及委托—代理理论;引入并广泛运用 竞争、基于绩效的合同承包、公共服务供给、顾客满意、市场激励和放松规制等 概念?!备美砺壑髡牛和ü裼?、市场检验、公共服务的合同承包,以缩小政 府职能范围, 建立顾客导向的企业家政府; 同时, 在政府部门引入商业管理理论、 方法、技术以及市场竞争机制,以提高公共服务的质量与绩效。市场导向与管理 主义,成为 20 世纪 80 年代以来世界各国政府改革运动的纲领。 (4)20 世纪 90 年代中后期兴起的“治理”理论。如果说上述三方面的理 论所要解决的问题还具有局部性的话,那么,“治理”理论则从系统的观点全面 动摇了传统的公共行政模式。该理论以广泛而综合的理论为基础,以公共事务的 复杂性、多样性、动态性为依据,以核心价值和思想的多元化为追求,从政治、 经济、社会、文化价值等诸多领域,对政府与市场关系、政府与公民社会关系、 政府内部关系、政府组织体制、公共事务治理规则、公共事务治理操作手段等诸 多方面,进行了全方位的反思和探索,以寻求全面医治现实问题、构建公共事务 良好治理的整体性思维框架。这种思维框架的总体特征是:跳出传统狭隘的公私 二元分离思维,摆脱政府与市场的狭隘单一理性,建立政府、市场、公民社会三 者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式。尽管这一理论具有抽象性、综合性 与多层次性,在实践中的发展也不像新公共管理运动那样具有较强的可操作性, 但其对公共管理长远发展的影响,却是深远的。 (二)实践的发展 关于公共管理的起源,如波兹曼所言:“若与公共行政或官僚制相比,更为 模糊不清”。如同公共行政模式取代以前专制、随意性、人格化的行政管理模式 一样,公共管理的产生与发展也是政府改革运动的产物。自 20 世纪 70 年代末开 始,全球范围内掀起了一股持续性的公共行政改革浪潮。这场政府改革浪潮的实 践动因,则在于当代世界各国政府普遍地遇到了前所未有的财政?;?、管理?;?和信任?;?。

    1、政府规模日趋膨胀与财政压力 在过去的一百多年里, “国家在规模和任务方面都已经梦幻般地膨胀起来” 。 政府规模膨胀,不仅体现在政府机构和人员的增长上,更体现在政府活动范围的 增加、政府责任的加重、社会税收和政府直接支配社会资源比例的大幅度上升、 政府对社会和经济生活控制力度的增强。政府规模的过度膨胀,不仅带来了政府 机构的僵化和行动迟缓,滋生大量的官僚主义,制造了大量的公共资源浪费,而 且还严重限制和削弱了市场活力,加重了社会公众的赋税负担,降低了社会资源 配置的整体效率。在这种情况下,世界各国的政府都面临着类似的巨大压力:要 么通过减少社会福利来削减政府规模, 要么通过增加税收来满足人们日益多样化 的公共需求。但现实中,无论减少福利还是增加税收的改革行为,都会引起人们 的强烈反抗。因此,在不降低社会公共福利的前提下,如何建立责任分担、削减 政府规模以缓解财政压力的机制与方式,如向基层政府授权、向社区分权、国有 经济的私有化、部分公共事业的民营化、与私人部门合作提供公共服务、利用第 三部门的力量提供公共服务、放松政府对社会经济生活的规制、精简机构、裁减 冗员等,是各国政府改革首当其冲的任务。 2.传统官僚制的管理?;?在整个 20 世纪,尽管各国政府都一直试图通过不断改革和完善代议制民主 体制下的政府官僚体制,以提高政府效率和政府治理能力,但在信息时代,通过 完善官僚体制来解决政府?;耐揪兑炎呷肓恕八篮?。适应工业时代需要、 注重规则理性与分工的官僚制公共行政组织模式, 在信息时代遇到了来自内部组 织管理和外部政策管理的适应性?;?,引发了人们的强烈不满。对此,奥斯本和 盖布勒评价到:它在工业化时代提供了人民需要和期望的基本的、简朴的、千篇 一律的服务,但其中央集权、层次繁多,在变化迅速、信息丰富、知识密集的今 天已不能有效地运转。它就像超音速喷气式飞机时代里的大型豪华客轮,躯体巨 大,行动不便,价格昂贵,转向十分困难。正因如此,“重塑政府”或“打破官 僚制”,成为 20 世纪晚期对政府不满意的最响亮口号。如何借鉴私人部门的管 理策略与管理机制、利用信息技术全面再造传统的官僚制组织分工与工作流程, 以增加政府的灵活性和适应能力,也成为当代政府改革的重要内容。

    3.政府的信任?;?面对信息化和全球化所带来的社会结构的急剧转型、 社会一致性的解体和后 现代文化的 分裂、各种公共问题的日益复杂与恶化以及政府的无能为力,公众对政府的 效能与未来越来越不抱幻想与希望,政府面临着前所未有的社会信任?;?。正如 华勒斯坦所言:“现在的人们通常是既依赖政府(帮助其克服困难),又指责政 府邪恶、软弱无力,其政策无益于民”??肆侄僭?1993 年的一次改革演讲中也 指出: “我们不仅面临着巨大的预算赤字和投资赤字, 由于联邦政府的绩效赤字, 我们还面临着巨大的信任赤字。 除非我们解决这一问题, 其他问题都无从解决” 。 这种对政府的信任?;?,直接导致了 20 世纪晚期“反国家主义”狂朝的出现, 并加剧了社会公共生活的整体性?;?。如何提高政府公共政策质量、减少官员腐 败、转变政府行为方式、改进公共服务的品质,以恢复社会对政府的信任、增加 政府行为的合法性,成为各国政府改革的深层次任务。 可见,推动当代世界各国政府改革运动的根本原因在于:全球化与信息化时 代公共事务的日益复杂多变, 具有内在结构缺陷的政府垄断公共事务的弊端已日 益突显,官僚制政府对日益高涨和多样化的公共需求越来越难以满足,公共事务 陷入了“不可治理性”的?;?。世界各国政府在政府与社会关系、政府与市场关 系、政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的改革措施, 推动了传统公共行政模式向公共管理模式的转变。 尽管各国政府改革的侧重点与进度存在差异,但从总体上看,西方国家公共 管理的发展经历了三个阶段: 第一个阶段是 20 世纪 70 年代末至 80 年代的新公共管理运动。此时政府改 革的主要方向是重新界定政府与市场的关系,表现为公共服务的私有化与民营 化、放松政府对社会经济生活的规制,以及在公共部门中引入企业管理技术、市 场竞争机制和激励机制,建立亲市场和顾客导向的政府。

    第二个阶段是 20 世纪 80 年代至 90 年代“打破官僚制”、“重塑政府”运 动。改革的焦点是关注官僚制政府组织运行机制的有效性,如调整部门分工、减 少管理层级、精兵简政、简化工作流程、撤消各种不必要的繁文缛节、更多地向 基层下放权力或授权、推进人事和预算管理制度改革,以增强政府运作的灵活性 与回应性。90 年代中期以后,这种改革视角的侧重点转向利用日益普及的网络 信息技术来全面“再造政府”,即通过公共部门的信息化,全面革新政府的组织 结构与工作流程,建立集成化、无缝隙、虚拟化的政府运作平台,以提高政府管 理与服务的效率,同时实现公民社会与政府之间的民主互动。 第三个阶段是 20 世纪 90 年代中期以后的“治理运动”。这场运动主要以英 国为代表的“第三条道路”的崛起,改革的焦点是关注民间自治与公共参与的力 量、超越意识形态的对立、建立政府与市场及公民社会的信任与合作。此时关注 的焦点,是根据公共事务的复杂性、多样性、动态性,建立一个市场自组织、社 会自治理、分层级的政府治理以及它们之间彼此有效合作所形成的复杂性、多样 性、动态性的公共事务治理体系。 西方国家经过上述三个阶段的政府改革运动, 基本上奠定了公共管理未来发 展的方向,新的公共事务治理模式也渐露端倪。 (四)两者的区别 在美国,公共管理研究起源于公共政策学派和公共选择学派。这些学派的学 者从实证分析的角度研究政策管理、资源管理和项目管理问题,希望以此克服传 统行政学过于“内视”和狭隘的研究弊端;但是,他们同时又意识到它需要某种 和公共行政学相联但又有所区别的“传统行政学”。于是,将“行政”一词换成 “管理”,将传统公共行政学在“公共管理”的名目下复活。对此,格雷姆和海 斯评价到:此时的公共管理被看作是公共行政下面的一个较低层次的技术性领 域,它“关注效率、责任、目标实现以及许多其他管理和技术问题”。20 世纪 70 年代末开始兴起的新公共管理运动,之所以叫“新”,就是以此“公共管理” 为参照系的。到 90 年代,公共管理研究得以继续发展,并汇聚了政策学派、公 共行政、工商管理以及政治学等不同学科的学者。随着政府行政改革实践的不断

    丰富化,他们彼此从不同的角度研究公共管理问题,并促进彼此研究的沟通与对 话,促进了公共管理研究内容的不断深化。 美国行政学专家梅戈特女士认为, 目前人们之所以倾向于使用公共管理而不 是公共行政,其原因在于“公共行政在历史上与官僚机构及官僚联系密切”,而 公共管理还注重公共事务在公共机构和非营利机构中完成任务。她认为, “那些 致力于政策形成、政策执行和政策评估的过程都可以理解为公共管理”。休斯认 为,从公共行政转变为公共管理意味着理论与实践上的重大变化:“公共行政” 一词几乎完全和政府官僚体制相关, 它侧重对政府内部事务的关注以及政府运作 的命令和服从关系,强调的是过程、程序、符合规定以及将政策转化为行动和办 公室管理;而公共管理则包括了公共行政,但公共事务管理并不仅仅限于传统的 行政体制或政府机构, 也不仅仅是服从命令和关注组织内部事务, 它更关注战略、 组织的广泛使命与目标、 灵活的管理策略等更为广泛的内容, 而且强调取得结果、 改进技能和增强责任;更为主要的是,公共行政的概念在体制与观念中是根深蒂 固的,以至于人们很难深入思考变革问题并付诸实践,一旦采用了管理的概念, 紧接着就会相继发生一系列的变化,如对变革负有责任、外部关系、内部体制和 政府本身的概念。因此,修斯认为,公共行政和公共管理彼此之间有所不同,二 者没有从属关系,应把它们看作是两个相互竞争的典范。 笔者认为,公共管理既与公共行政相区别,又与公共行政相联系。如果用行 政管理、公共行政、公共管理这样三个阶段来划分人类社会事务治理模式的话, 我们可以这样概括:在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理的分工的专制社会 时代,行政就是政治,其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的处理,以维护统 治者的利益;公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的 现代社会,其功能是按照代议制民主体制、非人格化的法律体系、官僚制组织原 则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务, 以实现统治者的统治利益和社会公 共利益;公共管理则出现在公民社会自治能量与要求不断扩展、市场机制不断成 熟与市场力量不断壮大、政府统揽公共事务的“不可治理性”?;找婕又氐娜?球化和信息化时代,公共事务治理主体的多元化和治理工具的多样性,适应了当 今时代公共事务日趋复杂化及其治理民主化的客观要求, 体现了公共事务治理的

    “公共性”与“管理性”的有机统一,无论在合法性还是在社会资源方面,都为 实现和增进公共利益开辟了新的途径。 基于这种理解,笔者把公共管理界定为:以政府为核心的多元社会行为主体 及其组成的网络化行动结构,为了最大限度地实现和增进公共利益,广泛运用各 种方法和方式,在公共参与下对社会公共事务所实施的管理活动。 上述公共管理的特征,明显地反映了它对公共行政的纠正与发展。下面的图 表则更为详尽地比较了两者的差异和不同: 类别 公共行政 项目 公共 事务 政府为单一行为主体; 政府体系按 治理 主体 公共 事务 治理 方式 公共 利益 价值 导向 公共 权力 公共 参与 政府垄断和标准化供给; 公共产品 与公共服务供给与生产集于政府 一身 等级制原则形成单一权力中心 以政府为核心的多元行为主体; 政府体 系按分级治理原则形成权力多中心 根据公共产品、公共服务的不同属性, 采取多元化和复合型的集体行动; 尽可 能实现供给与生产的分离并允许公民 自主选择 以共同价值观为基础、 以协商方式而达 成 公平与效率; 社会本位下的更好公共服 务 公共管理

    通过政治途径界定, 并由法律表述

    效率至上; 执行功能的管制与秩序

    政府垄断且集中;强制色彩浓厚 隶属不同共同体且分散; 服务色彩浓厚

    从属性和被动性的公共参与

    主导性和主动性的公共参与

    公共 代议制政治过程,政府负责执行;代议制与公共直接参与并存的政治过

    政策

    政策依据精英理性与科学原则 依据代议制原则, 由政治领袖对议

    程;政策依据协商和公共意见的讨论 除传统责任外, 还强调对公民、 企业的 直接回应责任以及公共职业伦理等多 元化的公共责任

    公共 会和选民负责; 依法行政的法治责 责任 任; 下级政府按等级制原则对上级 负责

    公民 作为政府的被管制与被服务对象, 更多的社会自治与自理, 与政府的相互 角色 扮演消极性的公民角色 依赖与合作,扮演积极性的公民角色

    府际 横向上表现为“铁路警察、各管一 横向上表现为彼此协作与运作的 “无缝 关系 段”;纵向上表现为命令与服从 隙”;纵向上表现为分级治理与合作 组织 形态 组织 行为 组织 预算 注重照章办事、层级节制、封闭、 注重灵活、协作、开放、创新、价值效 秩序维持、 工具效率的金字塔型官 率与工具效率相统一的扁平型的后官 僚制 僚制

    内部取向:关注分工、过程与程序 外部取向:关注整合、战略与结果

    注重投入;资金来源于国家征税

    注重产出与绩效;资金来源多元化 政治化的人力资源管理与开发; 多重诱 因, 期望为社会提供良好公共服务, 做 出贡献 还包括非公务员的管理者; 对管理的参 与

    人事 政治中立的公务员制度; 薪金诱因 管理 人员 角色 与公职保障

    行政人;执行决策、服务命令

    理论 政治—行政二分法; 追求效率的组 政治与管理的整合; 包括对人性、 物品 基础 织理论与人事管理理论 属性、 信息等的复杂性认识的多学科理 论

    适应 工业化时代;公私领域的明确分 后工业、全球化、信息化时代;公私领 背景 离;代议制宪政体制 域的相互依赖与渗透; 代议制宪政体制 与大众民主制并存:

    第五部分:新公共管理运动兴起的背景及特点
    新公共管理运动兴起的背景
    20 世纪 80 年代以来, 西方各国为了应付财政?;驼男湃纬嘧?、 绩效赤字均开始了大规模的改革。政府管理的运作发生了变化,由传统的、官僚 的、层级节制的变化、缺乏弹性的行政,转向市场导向的、因应变化的、神具弹 性的公共管理。这股浪潮被称为新公共管理。

    新公共管理的要点:
    1.及时的专业管理 2.标准明确与绩效衡量 3.强调产出控制 4.转向部门分权 5.转向竞争机制 6.强调运用私营部门的管理风格、方法和实践 7.强调资源的有效利用

    新公共管理的特征:
    1.采取理性途径的方式处理问题。 2.重新设计组织结构。 3.改变组织结构,促进官僚体制更为扁平化。 4.依据经济、效率、效能等来衡量组织成就。 5.改变现行政策。 6.运用人力资源管理技术。 7.试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织。 8.以契约关系来取代传统的信托关系。

    第六部分:传统公共行政,新公共行政 各自的特点

    以及新公共管理

    传统公共行政学采取了一种形式主义或静态的研究方法, 只注重对官僚体制 的分析,忽视了对行政行为及行政管理过程的研究。它将政策的制定与政策的执

    行决然分开,它推崇效率的标准,将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为 若干原理或原则。 传统的公共行政学有六大特征: 1、非政治化的文官制度以及将政治与行政分开的假定; 2、强调层级制和规章制度 3、公务员的终身受雇和政治组织的稳定性; 4、以文官制度作为人事管理的基本制度; 5、对文官的控制(外部控制) ; 6、要求结果的公平。 新公共行政学派是 20 世纪 70 年代以来美国行政学界最活跃的一个学派,以 弗雷德里克森为代表,关注社会公平,致力于对行政道德问题的研究。 (1)对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判 公共行政的核心价值不 应当是效率,而应当是社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开,过分强调效 率,结果在经济增长、科技进步的同时,却出现了各种社会?;?。应当赋予现代 公共行政以伦理的内容,以增强行政人员的责任感,让管理者承担其社会责任, 把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。 (2)主张效率至上转为公平至上,强调公共行政组织的变革 行政组织变革 的终极目标,是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制,分 权、放权,广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标:顾客导向; 应变灵活。 (3)提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基 本运作过程 ①、分配过程,这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的 角度,来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。 ②、整个过程,指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用 非结构、非正式和非权威的整合技术,来增强行政组织凝聚力。 ③、边际交换过程,指行政组织与其他相关组织及群体之间(比如立法机 构、利益团体)建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展,首先需 要服务对象更多地参与,其次是要发展新型的政府部门间的关系。

    ④、社会情感过程,这是一种社会情感的训练过程,同时又是行政体制改 革基本工具。功过训练,降低行政人员对权威层依赖,提高行政机构整体适应各 种社会环境能力。

    第七部分:关于我国政府公共行政职能的思考
    一、政府与市场关系的几种论断
    政府与市场是市场经济国家永恒的话题,伴随着资本主义国家的产生、市场 经济的建立和不断的完善,针对政府与市场的论断主要表现为如下几种: 1.管得最少的政府就是最好的政府,也就是政府充当“守夜人”的角色。 从资本主义发展的历史来看,在资本主义自由竞争时期,经济运行主要受 市场机制的支配,政府对经济和社会生活的管理职能相对弱小,而政治统治职能 则比较强大。这种现象主要是与当时所处的政治、经济、社会及文化环境有关。 在 17、18 世纪资产阶级革命后建立的资产阶级专政国家中,大多数国家虽然摆 脱了封建专制的统治, 但依然还遭受着封建制度及这种制度下的重商主义对市场 经济发展的束缚。对于当时新兴的资产阶级来说,这极大地限制了他们的发展。 因此他们强烈地要求政府对经济发展采取“自由放任”的政策,让经济在自由放 任的状态下运行。 处于同时代的自由主义理论奠基人—英国古典经济学家亚当.斯密应运而 生。他对当时政府职能的特征给出了以下阐述: “管事最少,政府最好” ,充分肯 定私人经济活动和“看不见的手”即市场机制的作用,对政府的职能则比喻成为 “守夜人” 。 他对政府的职能明确地限定为: “第一,?;ど缁?,使其不受其他独立社会 的侵犯;第二,?;ど缁岢稍?,使其不受任何其他人的侵犯和压迫;第三,建立 并维护某些公共事业及某些公共设施。 ”①(亚当.斯密: 《国民财富的性质和原 因的研究》 (上卷) ,商务印书馆 1972 年版) 。因此在当时的政治、社会条件下, 这种自由放任的经济政策和当时学者所主张的经济运行完全靠市场这只 “看不见 的手”来自行调节,在有效配置资源、调动生产经营者的积极性、促时经济发展 和市场经济制度的完善、推动社会进步等诸多方面都发挥了重要的作用。同时政 府公共管理职能的作用显现得也不是很重要。 2.主张政府进行必要的干预,甚至介入国家经济运行,也就是政府充当“管家

    婆”的角色。 随着资本主义制度的发展,资本主义由自由竞争进入垄断阶段,资本主义社 会固有的一些无法克服的矛盾开始逐渐显现, 资本主义社会越来越显现出其不协 调性。突出地表现在经济活动的外部效益性问题、垄断与经济效率问题、市场的 不全问题、市场行为的短期性和滞后性问题、社会收入不平等及一些社会保障问 题等,即所谓的“市场失灵”市场存在的这些问题,说明市场不是万能的,并不 是所有的社会问题都可以靠市场来解决,市场存在着诸多的失灵,政府的干预是 必要的。特别是在市场运行中长期积累的一些问题如:失业、贫富分化、周期性 经济?;?,所表现出的对社会的危害性越来越严重,而这些市场却不能自动克 服。终于在 1929—1933 年爆发了资本主义历史上最为严重的经济?;?,在这场 ?;?,资本主义国家遭到重创,同时也宣告了市场神话的破灭,这标志着“自 由放任”的经济政策在垄断资本主义时期从理论上到实践上的不适应性。 在这种情况下,以美国为首的资本主义国家首先采用凯恩斯的以“有效需 求”为基础的政府全面干预的理论,也即“罗斯福新政” ,加大了对经济社会生 活管理的范围和力度??魉估砺廴衔旱贾轮芷谛跃梦;⒌母词峭蹲?需求和消费需求的不足,而仅仅靠市场自发调节无法扩大这种需求;市场机制的 失灵为政府干预经济提供了依据; 政府应该通过财政和货币两种手段调控市场经 济的运行,以国家干预促进经济增长;政府不仅要履行其传统职能,还要对充分 就业、 物价稳定、 经济增长、 国际收支平衡以及对市场失灵的弥补等负责。 至此, “政府干预论”占据了现代市场经济国家长达三四十年的时间,也给西方资本主 义国家带来了三十多年的持续繁荣。 3、市场经济国家在肯定市场与政府二者的作用的同时,试图寻求二者的一种在 不同市场经济条件下的平衡,也即相机抉择。 在强调政府干预以后的三十多年,资本主义国家取得了政府干预下的繁荣。 但从 20 世纪 70 年代开始,资本主义国家普通出现了以经济衰退、通货膨胀、财 政赤字、高失业率为特征的“滞胀”现象。政府对经济全面干预的负面作用日益 突现, 如同资本主义国家所遇到的 “市场失灵” 问题一样, 又遇到了 “政府失灵” 。 “当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收 入分配时,政府失灵便出现了” 。②(萨缪尔森、诺德毫斯: 《经济学》 第十六



    商务印书馆) 。但由于政府的特殊地位与作用, “政府失灵”比“市场失灵”

    所带来的对社会的危害更大。因此,当代一些学者纷纷研究政府与市场之间的作 用。针对政府权力过大、对经济干预的力度过于全面,当代西方新自由主义经济 思潮特别是公共选择理论通过对政府失灵问题的研究, 主张对国家的权力进行限 制,反对全能性的政府,提出建立有限政府,用市场的力量改善政府的功能,提 高政府的效率。主张在政府与市场之间寻求一种二者的平衡。这种论断既不刻意 强调政府行动,也不反对政府的行动,而是强调政府的行动必须符合有利于市场 的运行。试图在政府与市场之间寻求一种在不同的市场经济条件下的平衡。

    二、对市场经济国家关于政府和市场普遍意义上的定位
    美国伯克利加州大学的教授 J.B.德龙曾说: “工商业和政府至少已经跳了两 个世纪的双人舞,这是一场复杂的双人舞,他们的角色不时发生转换,不时在看 着对方的影响范围在扩大和缩小。但是有一点是清楚的,这是一个伙伴关系,没 有对方的配合,工商业和政府谁也不会兴旺发达。 ”因此,对于在市场经济国家, 政府与市场在市场经济中是否存在着一个约定成俗的界线, 从而指导着市场或政 府的行动?对于这个问题,一些当代学者试图寻求一种对市场与政府合理的定 位,其观点如下: 1.市场的定位。对于市场的定位,几乎是统一的,市场在配置资源中起基 础性作用。在市场经济中,政府与市场关系中,市场是第一位的,政府的作用是 为市场服务。政府即使参与市场经济也是在竞争之外,或是以市场主体的微分来 参与到竞争市场之中,或是在市场不完善的地方,或是在市场不能发挥作用的地 方。 2.政府的定位。在市场经济条件下,政府的职能到底应该如何定位?根据 当前一种普遍的观点认为,应该从以下五大方面给政府职能定位:①提供公共物 品与公共服务。 这类物品或服务公共性很强并且具有非盈利性, 如果由市场来做, 显然符市场规则,其结果要么不是效果不好,就是投入与供给不足,如九年义务 教育、医疗等。②公共投资。这类投资大多投资数量巨大,并且直接回投率低, 回报周期长,是市场所不愿意做而且也做不好的事情。但对于政府来说,可以通 过税收和发行公债等手段把分散的财力集中起来进行重点投资,如公路、铁路等 基础设施的建设投资等。③调节收入和财富分配,为国民提供社会保障方面的服

    务。市场经济所追求的是一种效率,其一个典型特征是优胜劣汰。这必然会导致 收入与财富差距的扩大,从而导致贫困、失业,进一步影响社会稳定,影响市场 经济的平稳运行,需要一种社会公平的因素进行平衡。对于政府来说,在这方面 责无旁贷。因此调节收入和财富分配、加大社会保障和转移支付的力度,努力减 少贫困是政府的一项重要职能。④政府职能范围内纠正市场存在的失灵。由于市 场自身的一些缺陷及其他的一些原因,市场常?;岢鱿种钊缏⒍?、经济的外部效 益、分配的不平等、市场在对外贸易中的缺陷等失灵,而这些失灵是可以在政府 的职能范围内进行克服并不会进一步导致“政府失灵” 。如:对于垄断,政府可 以制定各种法律法规制止各种恶意垄断;对于市场的外部效益问题,政府可以通 过外部效应内部化的方式加以纠正等等。⑤制定各种产业政策。市场的运行往往 倾向于微观,因此市场本身也就无法解决一国经济发展的战略重点,也无法自动 地促使产业结构朝着目标的方向转变。因此,政府有必要根据本国或本地区实际 制定适合自身的战略发展目标与规划,制定合理的产业政策。 3. 市场经济国家中对政府与市场作用的划分应主要集中在对政府的社会性和市 场效率的认识上。 在市场经济国家的发展史上,尽管不同时期政府对于市场的干预是不同的, 有时更多的强调政府干预,有时则强调市场的自由性。但有一点是肯定的,随着 社会的发展与市场经济的完善,政府的职能作用主要是向社会性转移,市场的作 用则主要是强调一种效率。所不同的是,在这两者之间找出一种动态的平衡点, 以更好促使市场经济的良性运行。正如西方著名经济学家哈耶克所说: “一个功 能显著的市场经济,有时以国家采取行动为前提,有一些政府行动对于增进市场 经济的作用而言,极为助益,而且市场经济还能容受更多的政府行动,只要它们 是那类符合有效市场的行动,但是,对于那些与自由制度赖以为基础的原则相冲 突的政府行动,必须加以完全排除,否则,自由制度将无以运行?!爸匾氖钦?” 府活动的质,而不是量。 ”

    三、我国具体情况下的政府与市场关系中的政府职能转变问题
    中国是一个市场发育还不完善,市场经济制度还没有完全建立,尚处于经济 转型期的社会主义市场经济国家。 中国的实际情况决定了其既要在借鉴西方市场 经济国家在市场经济发展史上的一些经验教训, 根据不同的市场经济运行条件及

    时调整政府职能;也要吸取普遍意义上市场经济国家对市场与政府定位,采取适 合自身的政府与市场的定位;同时也要根据自己的实际,采取有自己特色的符合 自身实际的政府介入市场的方式。对于中国来说,政府在市场经济中存在的主要 问题可以概括为:该管的事情没有管好,如教育、医疗、社会保障等问题;不该 管的问题却管得太多、太宽,如微观经济运行等问题。因此,对于中国来说,不 是西方国家政府干预多少的问题,而是政府干预的领域问题。 国际经验表明,一国的人均 GDP 从 1000 美元向 3000 美元的过渡时期,也是 该国公共需求快速扩张时期,对中国来说,也是政府能否适应市场经济成功进行 政府转型的关键时期。我国人均 GDP 已经突破 1000 美元大关,而现实的市场经 济运行机制已对政府职能提出越来越严峻的挑战和更加迫切的要求。 对于政府来 说,如何应对这种挑战和响应这种要求,是一个迫切的问题。总的说来,我国政 府应适应新形势的变化及市场经济发展的需要,及时调整政府职能,加快实现公 共服务理念的创新,从一些政府职能之外的领域退出来,在政府应该发挥的领域 做好、做优,加快推进以公共服务为中心的政府职能的转变,从全能性政府向社 会性政府转变。 1.在市场经济中,我国政府职能转变要处理好三个着力点。 第一,缺位的地方要弥补。这主要表现在教育、医疗、社会保障等方面。教 育是政府的教育,而不是个人或利益集团的教育,教育具有很强的公共性,即使 是高等教育也具有半公共性的性质。因此教育不能产业化,对于九年义务甚至延 伸到高中教育,都必须由政府来完全承担起来,高等教育政府也要承担大部分。 医疗和社会保障对于一个国家公民的健康、生活水平,国家政治的稳定及为市场 经济的良性运行具有现实和长远的意义,因此也具有相当强的公共性,这些也必 须是政府的义务之所在,不能交于市场或完全交于市场去做。 第二,越位的地方要退出。首先,对于微观经济领域,政府应该退出来。这 主要体现在政府在国有企业改革上,要有进有退。对于关系到国计民生如金融、 电力等领域,政府必须起主导作用;但对于其他领域,政府不应该干预国有企业 的具体事务,同时对于国有企业来说,该退出的领域也一定要退出,在退出时, 要注意一个国有资产的正常估值的问题,不能使国有资产流失。其次,政府要学 会放权,扶持一些非政府部门。有人把政府、市场及非政府部门比喻成市场经济

    的三个支点,从而促使市场经济的三点平衡。非政府部门在承担公共服务及提供 公共产品方面,起着政府所无法替代的作用,对于政府来说,要勇于放松,大力 培育各种非政府部门,可以对现在各类社会组织进行改改革,挂靠在政府部门的 一些半官方非政府部门,必须在人事、财务及业务方面与政府部门彻底脱钩,使 这些部门真正承接政府具体性职能、技术性职能和一些社会性职能的重要载体。 第三、错位的地方要纠正。首先,经济的发展不应以牺牲环境为代价。政府 不应该做环境违法企业的“?;ど ?。如对于一些环境污染大的外在不效益的企 业,政府不能因为经济的原因就对其睁只眼闭只眼,要加大监管力度。其次,在 推进城镇化的过程度,要注意?;は喙厝褐诘睦?。我国的城镇化往往是政府主 导型的城镇化,属于强制性的。在城镇化的过程中,政府往往发生错位,为了推 进城镇化,会侵犯一部分人的利益。如前些天在网上看到的一个报道:陕西某个 地区实行城乡户口一体化,这本来是件好事,但由农民变成市民的那些农民们还 没有来得及兴奋, 却被一件切实的事情迷惑了, 他们的孩子无法解决上学的问题。 其次,选择合适的价格管制,不要把好事变成坏事。农村、农业和农民的问题是 中央一号文件高度重视的问题, “三农”问题不同于市场效率问题,它往往不能 用市场的定式去解决, 政府往往使用价格管制等经济手段来调控农业价格及农产 品的生产资料的价格。在其中,也正是政府容易发生错位的地方。 2、市场经济条件下,政府职能的本质是提供公共产品及公共服务。因此我国政 府要适应市场经济发展及完善的需要,实现政府公共服务理念的创新。 第一,在我国市场经济体制不断走向完善的条件下,应当加快实现向公共服 务型政府的转变。在市场经济条件下,市场运行的主体是企业和社会,政府的职 能主要是为经济发展和市场良性运行提供一个良好的市场环境和社会环境。 无论 是政府制定产业政策、进行宏观调控,还是进行社会管理、进行基本建设投资, 其本质都是为社会提供公共服务或公共产品。 市场经济必然要求政府对市场经济 的有效管理和干预,主要限定在公共服务的范围。同时,我国现阶段突出的社会 矛盾和社会问题, 如就业问题、 收入分配及差距不断扩大问题、 社会保障问题等, 已经使我国市场经济的良性运行、经济的持续快速发展带来严峻的挑战。 第二,我国政府应从注重效率向更加注重社会公平转变。目前,贫富差距持 续扩大、弱势群体不断增多、社会群众体性事件不断增多正是社会亟需公平的一

    种外在体现。因此这要求我国政府应该从关注效率转向关注公平,这也就必然要 求政府职能进行相应的转变,对社会相关利益群体进行协调,加快社会多层次保 障体系的建立,加快就业体系的改革与完善,加快分配制度的改革。 第三,适应市场经济发展的需要,加快社会一体化进程,实现社会向多元化 转变。当前存在的城乡二元经济结构、城乡分割的户口制度、以及地方割据的地 方?;ぶ饕宓妊现刈璋耸谐【弥贫鹊耐晟坪蜕缁峋玫姆⒄?, 这应该是政府 在以后相当长时期的改革着力点和职能转变的方向之所在。与之同时,我国一些 利益集团开始逐渐突现,利益主体和社会结构也日益多元化,不同的社会组织和 不同的社会结构层次也要求对不同的利益进行不同层次的诉求。 传统的政府干预 模式和市场调节模式已经不能满足这种需要, 而市场对效率和利益的追求是恒定 不变的,因此政府应该切实转变政府职能,从具体性的事务中解脱出来,培育一 批社会组织承担以往的政府功能, 通过所建立的不同利益集团组织对各自利益的 诉求和博弈来化解社会矛盾,以实现市场经济的良性运行和社会的平衡发展。


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